【关键词】公安机关派出机构　不予受理　行政不作为　适格被告

【裁判要点】

　　公安机关作出不予受理的决定构成行政不作为，公安派出所在警告及五百元以下罚款行政处罚范围内及不属于治安违法行为时具有作出不予受理的决定的权限，可以成为行政不作为诉讼案件中的适格被告。

【相关法条】

　 《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条、第九十一条

　　公安机关派出机构是否具有针对治安违法行为作出不予受理决定的权限，在行政诉讼中是否为适格的被告？

【案件索引】

　　一审：灵宝市人民法院（2013）灵行初字第6号（2013年4月3日）

　　二审：三门峡市中级人民法院（2013）三行终字第49号(2013年7月16日)

【基本案情】

　　原告董占盈诉称：2010年，我与张智平签订了果园承包合同，承包了张智平的果园。2011年9月份，张智平开着三轮车采取秘密手段，多次盗窃原告承包的苹果。2011年9月19日，我报警后，被告提出我的承包合同村委没有盖章，应到人民法院对承包合同效力确认后，才对作出处罚。2012年5月份，法院作出了合同有效的判决，被告仍作出不予处理决定书。此决定书事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法。请求人民法院依法撤销被告作出的灵公（）行不字[2012]第0004号不予处理决定书和灵公复字[2012]第03号灵宝市公安局行政复议决定书，责令被告履行法定职责，依法对张智平盗窃行为进行治安处罚或刑事处分。原告向本院提供的证据有：1、郭水浪证言1份，证明原告有盗窃行为的事实；2、（2012）灵民一初字第253号民事判决书1份，证明原告承包张智平果园的合同有效的事实。

　　被告灵宝市公安局辩称：我局已履行了相关的法律职责，原告和张智平之间有合同纠纷，双方的争执不属于公安机关管辖案件，并已告知原告到人民法院处理。我局作出的不予受理决定书事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　第三人张智平未予答辩。

　　法院经审理查明：2010年4月1日，原告董占盈承包了张智平的苹果园。2011年9月19日，张智平以原告董占盈对其承包的果园管理不善及拖欠承包款为由，拉走400余斤苹果。原告董占盈以张智平盗窃其苹果为由打电话报警，灵宝市公安局程村派出所出警后，认为双方是经济纠纷，口头答复不予处理。2012年5月11日，本院作出灵民一初字第253号民事判决，确认董占盈与张智平签订的果园承包合同合法有效，双方应继续履行的判决。2012年8月29日，原告董占盈又向灵宝市公安局程村派出所报案，程村派出所立案后，依法进行了相关调查，2012年9月5日，作出灵公（）行不字[2012]第0003号不予处理决定书，原告不服，向灵宝市公安局申请复议，2012年9月26日，灵宝市公安局维持了该不予处理决定书。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，在审理过程中，被告以告知程序不规范为由撤销了该不予处理决定书，原告撤回起诉。2012年12月19日，灵宝市公安局程村派出所作出灵公（）行不字[2012]第0004号不予处理决定书，原告不服，向灵宝市公安局申请复议，2012年12月27日，灵宝市公安局维持了该不予处理决定书。原告仍不服，遂于2013年1月22日向本院提起行政诉讼。

【裁判结果】

　　灵宝市人民法院于2013年4月3日作出（2013）灵行初字第6号行政判决书，依法驳回原告董占盈的诉讼请求。宣判后，原告董占盈提出上诉，三门峡市中级人民法院于2013年7月16日（2013）三行终字第49号行政判决书，驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

　 《中华人民共和国治安管理处罚法》赋予公安机关派出机构警告、五百元以下罚款行政处罚的权限，那么在公安机关派出机构认为当事人报案、控告、举报在授权范围内不属于治安违法行为时，可以作出不予受理决定。同时结合本案，灵宝市公安局程村派出所接到原告报警后及时出警，依法立案，对报案人董占盈、当事人张智平、在场人及相关人员进行了调查询问，根据相关证据材料认定原告所报案件不属于公安机关职责范围，依法作出了不予处理的决定，是其履行法定职责做出的行为，被告不存在不作为的情形。被告作出的决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告要求被告对张智平盗窃苹果的行为进行治安处罚的诉讼请求，与事实不符，本院不予采纳。要求对张智平进行刑事处分的诉讼请求，不属于行政诉讼审理的范围，本院不予受理。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

　　驳回原告董占盈的诉讼请求。

【案例注解】

　　本案的焦点之一就是灵宝市公安局程村派出所是否履行法定职责，是不是行政不作为。灵宝市公安局程村派出所接到原告报警后及时出警，依法立案，对报案人董占盈、当事人张智平、在场人及相关人员进行了调查询问，根据相关证据材料认定原告所报案件不属于公安机关职责范围，依法作出了不予处理的决定，是其履行法定职责做出的行为，被告不存在不作为的情形。

　　而被告灵宝市公安局程村派出所作出不予受理决定是否属于行政不作为，被告灵宝市公安局程村派出所是否具有以自己的名义作出不予受理决定的权限，是否为本案适格的被告存在以下两种观点：第一种观点认为：公安机关不予受理是作为，而非不作为；现行的法律法规仅赋予公安机关派出所警告、五百元以下罚款的行政处罚的权限，派出所以自己的名义作出不予受理的决定属于超越法定授权的种类即无权作出具体行政行为，应当由所属的公安机关作为被告 ；第二种观点认为，不予受理就是行政不作为，公安机关派出所属于授权实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织即公安派出所为被告。

　　笔者持第二种观点，理由如下：

　　一、公安机关作出不予受理决定属于行政不作为

　　公安行政不作为是与行政作为相对应的一种行政行为类型。公安行政不作为是指公安机关负有某种行政作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。公安行政不作为就是具有行政管理权能的公安机关消极放弃行政权力的行为。它包括公安机关不履行或不完全履行或拖延履行法定职责的行为。本案中，虽然公安机关在程序上是作为，积极予以立案调查，但对于行政相对人而言，公安机关的行为属于不履行保护行政相对人的人身权、财产权的职责，属于不作为。公安机关立案后经过调查作出不予受理决定，这是公安机关的权利亦是公安机关的义务，公安机关应该针对报案人的请求给予答复，而对于相对人来说，公安机关不予受理的决定就是未惩处违法行为，未履行其法定责任。我们不能要求行政相对人都具有法律人士的专业水平，从程序上、实体上区分作为与不作为。故笔者认为，无论是程序上作为还是程序上不作为，公安机关不予受理的决定都应当认定为行政不作为。

　　二、根据权利与义务相对应的原则，公安派出所在警告及五百元以下罚款行政处罚范围内有作出不予受理决定的权限

　　违法行为人所实施的行为若是违反治安管理处罚法的规定，可以适用警告、五百元以下罚款的行政处罚，那么公安派出所受理案件后作出处罚决定，行政相对人不服提起行政诉讼，以公安派出所为被告，无可厚非。因为依据《中华人民共和国行政处罚法》第九十一条规定赋予公安派出所警告、五百元以下的罚款行政处罚权限，这是对公安派出所作为情形下行政处罚种类及幅度的授权，即派出所在警告和五百元以下罚款的范围内取得了行政主体的资格，能以自己的名义作出具体行政行为并由自己负责。既然法律赋予了权利，那么公安派出所在授权范围内就有针对构成警告、五百元以下罚款行政处罚的治安违法行为作出行政行为的义务。若是行政相对人的行为不属于应受行政处罚的情形，且违法程度在警告或是五百元以下罚款范围内，对此，公安派出机构有作出不予受理的权限，若是行为人的违法程度超出警告或是五百元以下罚款的范围，那么应当以公安机关的名义作出不予受理的决定。

　　本案中，被告灵宝市公安局程村派出所经过调查，以原告董占盈所报案件不属于公安机关的职责范围，公安机关无权管辖为由作出不予受理决定，并无不当。

　　三、公安派出所针对不属于公安机关管辖范围的案件可以作出不予受理的决定

　　公安派出所作为市、县（区）公安局管理治安工作派出机关其职责包括对辖区内的各地段、各部位实行治安管理。权限包括：查破本辖区内各种治安案件和一般刑事案件，协助上级公安机关侦破重大刑事案件；根据《治安管理处罚条例》的规定，对违反治安行政管理的行为进行处罚等等。由此可见，公安派出所作为公安局的派出机构，是公安机关的基层组织，是最贴近群众、最先接触违法案件的机构。在现实生活中，在当事人遭受人身、财产侵害时，报案后首先接触到的往往是辖区内公安派出所，派出所通过调查后，若是认为属于公安机关的受案范围，违反了治安管理处罚法，那么在警告、五百元以下罚款行政处罚的范围内可以作出具体行政行为，若是超出此范围或是需适用更加严厉的处罚，应由公安派出所的上级即公安机关作出；若是认为不属于公安机关的受案范围，公安机关无权管辖，那么公安派出所就应当直接告知当事人不予受理的决定并说明理由，这样一方面可以减少当事人的诉累，另一方面也有利于当事人的权利及时得到救济。因此在适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条的规定“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，应当积极履行职责，认为违法治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。”时应采取扩大解释的原则。此处的公安机关应当包含其派出机构。

　　综上，笔者认为，公安机关不予受理属于行政不作为，公安派出所在警告及五百元以下罚款行政处罚范围内及相对人的行为不属于治安违法行为时具有作出不予受理的决定的权限，可以成为行政不作为诉讼案件中的适格被告。