【要点提示】

　　 针对行政机关作出的同一具体行政行为，行政相对人可否基于同一事实先后以不同的理由提起行政诉讼？

【案例索引】

　　 河南省灵宝市人民法院（2011）灵行初字第33号行政判决书（2011年4月11日）

【案情】

　　原告毋宝宝，男。

　　被告灵宝市公安局。

　　2010年2月16日下午4时许，王项灵、宋晓旭、陈阳与陈红到灵宝市焦村镇武家山村原告毋宝宝（陈红丈夫）家欲将小孩接回灵宝市区，在厨房与毋宝宝母亲毋雪层争夺孩子的过程中，陈阳为了吓唬毋宝宝，拿起菜刀将毋宝宝追至院门外后返回厨房，用菜刀在案板上砍了一下，毋宝宝返回院子，陈阳拾起一根棍子将毋宝宝追赶至巷口后放弃追赶。王项灵在与原告家人争夺孩子时，无意将原告家中门帘碰掉。2010年2月25日，毋宝宝向被告灵宝市公安局焦村派出所提交书面报案要求方兴依法追究王项灵、宋晓旭、陈阳等人的法律责任。被告灵宝市公安局焦村派出所于2010年7月 8日依法作出灵公（行）决字[2010]第0493号公安行政处罚决定，决定给予陈阳罚款500元的处罚。毋宝宝对该行政处罚决定不服，以对陈阳的处罚过轻为由于2010年9月15日向灵宝市人民法院提起行政诉讼。2010年10月8日灵宝市人民法院于依法作出行政判决维持被告灵宝市公安局焦村派出所2010年7月8日灵公（行）决字[2010]第0493号公安行政处罚决定。原告又基于同一事实，针对被告的行政处罚未予追究王项灵、宋晓旭的法律责任，属于不履行法定职责，于2011年2月26日向灵宝市人民法院再次提起行政诉讼。

【审判】

　　灵宝市人民法院经审理认为，法律赋予公安机关维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织合法权益的治安管理职责。同时法律规定，公安机关行使权力作出处罚决定，必须事实清楚，证据确凿，没有证据证明的不能作出治安管理处罚或其他处理。结合本案，被告在接到原告毋宝宝的报案后即进行立案登记，对相关证人进行了调查询问，并依法对违法行为人进行了治安处罚。虽然原告对公安机关的处罚不满，但公安机关已履行了法定职责，不存在行政不作为的事实。原告诉称宋晓旭殴打老人，仅有原告之母单方陈述，没有其他证据相互印证，至于私闯民宅，侵害财产，与事实不符，亦无法律依据。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条的规定，被告不能作出治安管理处罚决定。综上，原告认为人身安全和其他财产受到侵害时，向公安机关报案求得帮助和保护，维护合法权益，其途径是正确的。被告在接到原告报案后，履行了受案、调查的程序，在仅有原告单方陈述而无相关证据证实的情况下，被告对王项灵、宋晓旭不作出治安处罚决定的行为并无不当，故原告诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回原告毋宝宝的诉讼请求。

【评析】

　　本案争议的焦点是原告针对被告作出的同一行政行为以不同的理由先后起诉是否认定重复起诉？人民法院应否予以受理？

　　基于充分保障当事人诉权同时防止诉权滥用的目的，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，起诉人重复起诉的，裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。而在立法上，并未对重复起诉的认定标准作出相应的法律规定，只是在审判实践中罗列了重复起诉的几种情形，包括行政相对人已经向人民法院提起行政诉讼，人民法院受理后，再次向人民法院起诉；在人民法院准予撤诉后或者经人民法院裁判后，以同一事实和理由再次向人民法院起诉；针对同一事实和理由分别向不同的人民法院提起诉讼等等。

　　关于行政诉讼重复起诉的认定应当以同一当事人、同一诉讼请求和同一事实理由作为标准还是应当以同一诉讼标的作为重复起诉的认定标准呢？笔者同意后一种观点，主要理由如下：人民法院对被诉行政行为的审查不限于原告的诉讼请求及理由，而是要围绕着被诉行政行为合法性的各个方面进行全面审查。无论案件的当事人、诉讼请求有何不同，由于行政诉讼的审查客体为被诉的行政行为，人民法院一旦受理案件，都将在对被诉行政行为的合法性进行全面审查的基础上，对被诉行政行为的合法性作出裁判，不会因为当事人不同或是诉求不一而对被诉行政行为的合法性作出不同的裁判。因此，以是否为同一诉讼标的作为判定重复起诉的标准最为合理。

　　在本案中，原告毋宝宝的两次起诉虽然针对的是同一事实，同一具体行政行为，但是却存在着两个诉讼标的，有着截然不同的诉讼请求。首先原告认为行政处罚对违法行为人陈阳的处罚过轻，侵犯其合法权益，要求撤销该行政处罚，遂向人民法院提起诉讼。后原告因为被告的行政处罚未涉及对王项灵、宋晓旭二人的追究，被告未履行其法定职责，属于行政不作为，又提起行政诉讼。原告所提起的要求被告履行法定职责的诉讼并非重复起诉。

　　原告要求被告履行法定职责的诉讼属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（五）项规定的不作为的具体行政行为，具有可诉性，属于人民法院的受案范围，亦属受诉法院管辖。故人民法院应当依法受理。