根据《中华人民共和国行政行政诉讼法》第十七条规定，“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。该条规定确定了行政诉讼地域管辖的一般原则，即“原告就被告”原则，也就是说行政诉讼案件由被告行政机关所在地人民法院管辖。该规定形式上已较为完备，充分考虑了两便原则和均衡原则。在司法实践中，该制度发挥了应有的积极作用。但随着行政诉讼审判实践的深入发展，行政诉讼管辖存在的问题也日益凸现，并对行政审判权的独立性与行政裁判结果的公正性产生了不利影响。

案例一：原告耿某诉被告卢氏县某镇人民政府行政行为确认违法及赔偿一案，原告于2002年开始起诉，但卢氏县人民法院因种种原因一直未予受理立案。引起当事人多次上访，在社会上造成了很大影响。后于2005年8月份，经卢氏县人民法院请示，三门峡市中级人民法院指定灵宝市人民法院管辖审理，此案才进入诉讼程序。该案经一审、二审审理已确认被告行政行为违法。

案例二：原告河南省某商城诉被告义马市人民政府行政行为违法确认一案，根据管辖制度，此案应由义马市人民法院审理。但当事人明确表示对当地人民法院是否公正审理有怀疑，义马市人民法院也提出不适宜审理，报请指定管辖。后三门峡中级人民法院指定灵宝市人民法院管辖审理。在审理期间，当事人已明确表示相信灵宝法院的裁判结果。

案例三：原告孔某诉灵宝市人民政府行政登记一案，多次上访，提出不信任灵宝法院能审理了同级人民政府，经当事人多次申请，后报请中级人民法院，指定移送湖滨区人民法院审理。

上述并不是个别现象，据统计，2004年、2005年、2006年河南省三级法院审理的以同级人民政府为被告的案件约占同期行政案件总数的35%。在目前法治程度不是很高的情况下，人民法院对行政机关进行司法监督的力度很弱，特别是同级人民政府作为被告的案件，人民法院判决政府败诉要承担一定的风险。这就会造成人民群众对法院不信任，他们会认为法院和行政机关“官官相护”。许多基层法院受理的一审行政案件数量连年下降，就与上述因素不无关系。同时，立法规定基层人民法院有权对同级人民政府的行为进行司法审查，在一定程度上浪费了司法资源，又造成案件久拖不决。一审法院有时也想主持正义，监督行政机关依法行政，但迫于某种压力，不敢正确行使审判权。即使是原告起诉有道理的也不敢判政府败诉。有时只好将矛盾上交上级法院，明确告诉原告上诉，由上级人民法院来纠正行政机关的违法行为。在这种情况下，法律的尊严被削弱，司法的权威受到损害，和谐的法律秩序也难以维持。

鉴于此，在现行司法体制下，如何将行政审判受到的外来干扰降到最少，如何正确合理合法的适用管辖制度，是值得认真探讨与思考的一个问题。笔者认为对行政案件受理上应少适用地域管辖，大量适用交叉指定管辖。这是因为，我国现行的司法体制是按行政区划设立的，基层人民法院作为一审法院审理行政诉讼案件实践中存在障碍，即使以一般的行政机关为被告的案件，人民法院有时也难以进行有效的司法审查，更别说是县（市、区）人民政府作为被告的案件。据省法院行政庭统计，2004年1月份到2006年12月份，全省中级人民法院和省高院共指定管辖行政诉讼案件730件。其主要情形有：人民法院对行政案件的受理或受理受到来自外部的不当干预，甚至明确指示某一类案件或以政府为被告的案件不得受理。大部分案件是在基层法院不予受理的情况下，原告向上一级法院起诉，上级法院立案后指定其他法院管辖。也有一部分是有管辖权的法院认为自己不宜审理，向上一级法院提出申请，上一级法院又指定其他法院管辖，这说明，在司法实践中，已大量开始适用交叉异地管辖。

交叉异地管辖。从行政诉讼法的立法宗旨看，行政诉讼首要是保护行政相对人的合法权益，其次才是维护和监督行政机关依法行政。原告就被告的地域管辖原则，有悖于行政诉讼法的价值观和平衡论，无法真正摆脱地方保护和来自各方面的非法干预。为此，逐步提升原本处于弱势的原告地位，最大限度地平衡诉讼程序中双方的地位和利益，使之趋于更加平等，有利于行政诉讼法立法宗旨的实现。因此笔者建议对县级以上人民政府的工作部门作为被告的案件，一律实行异地交叉管辖，即由上级法院出台若干规定，确定本辖区所有基层人民法院对案件均有管辖权，具体管辖权由上级法院指定。这样有利于保护相对人的合法权益。同时，由原被告所在地之外的第三地法院管辖体现了等距离诉讼，可避免原告就被告管辖原则产生的弊端，有利于实现程序公正。经指定的法院在审理案件过程中，由于不再受行政机关的限制，也没有利益上的纠葛，行政审判法官能心无旁骛的公正司法，依法对被诉具体行政行为进行合法性审查，充分发挥行政诉讼的权利保障功能。有利于促进行政机关依法行政。通过指定管辖，行政机关对案件的审理没有机会或能力进行干涉，其违法行政行为也将因失去地方保护而依法被确认违法或被撤销，这就促使行政机关在做出具体行政行为时要考虑其后果和成本，尽量避免做出违法和错误的行政行为，尽可能地依法行政。同时增加原告对受案法院的信任，增强案件审理的透明度，当事人服判息诉率将会提高，缠诉、上访情况也将大量减少。

笔者建议：最高人民法院可以以司法解释的形式将适用指定管辖的案件予以公布，高级法院、中级法院在不违反法律、法规和司法解释的情况下，也可以制定适用本辖区的规定，用以规范指定管辖的适用，解决司法实践中的问题。