●收破烂的被要求统一着装，持证上岗，挂牌收购；擦皮鞋的被要求统一着城管部门提供的工作服。这些行为都有一个似乎说得过去的理由：便于市容管理。在《行政许可法》实施后，面对这种行为，不妨问一问——

新闻故事

宝鸡 破烂王要持证上岗

　　新华网2004年11月5日报道，从11月起，宝鸡市区的破烂王须持证上岗，统一着装，挂牌收购。

　　据了解，宝鸡市开展“创卫创模”活动以来，相关部门对市区229个废品收购经营网点确定了收购范围、标准和行业要求，但目前仍然存在破烂王在街巷胡乱堆放废旧物资，影响市容等现象。

　　针对这种状况，宝鸡市再生资源行业办公室规定，凡从事再生资源流动收购的人员，须持本人身份证、暂住证办理登记手续，领取宝鸡市再生资源流动收购证，统一着装，挂牌收购；对所收废旧物资应就近交售给废品收购站，不能在马路边乱堆乱放；市再生资源行业办公室每年对流动收购人员年检培训一次；对违反规定的流动收购人员，将按有关法律法规处罚。　付军峰

银川 擦鞋女须统一着装

　　今年10月4日，在银川以擦鞋为业的农民齐桂玲面对着媒体记者的镜头抹着眼泪。由于没领取城管部门提供的“工作服”，城管执法人员10天内砸了她6次摊子，光椅子就没收了5把。

　　这是因为，从9月中旬开始，按照规定，如果谁想在宁夏银川市南门广场、新华街等繁华地段擦鞋挣钱，就必须穿着城管部门统一发放的红色制服，否则就以影响市容为由将擦鞋工具没收。

　　对这种做法，当地以擦鞋为生者普遍反应强烈，一些知情的市民也认为没有必要。一位姓陈的银川市民说：“政府部门对擦鞋者进行规范管理没有错，可是这些可怜人不就是擦鞋挣几个辛苦钱吗？有什么必要强迫他们花几十元钱来统一着装？”　　姜雪城

　　在现代城市中，收破烂的与擦皮鞋的属于弱势群体，由于不需要什么技术，且不需要什么投资，所以从事这两个职业的多是城市下岗职工或是农村进城打工者，这也成为他们谋生的主要手段。虽说这两个职业群体为城市居民的日常生活提供了许多方便，但也带来了许多问题，比如小偷小摸、违规收购、占道经营等，政府有关部门对他们进行一定的管理也是必要的，但是像宝鸡市与银川市的有关部门这样要求他们统一着装，是否合乎有关法律规定呢？

观点一 “统一着装”超越了法律规定

　　焦迎九（灵宝市人民法院法官）：

　　不穿政府部门统一制作的制服，就不得收破烂和擦皮鞋，从行政法的角度来讲，政府的这种行为就是行政许可。

　　所谓行政许可，是行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。通俗地讲，也就是我们普通公众要从事某一行业或是进行某项活动是否需要政府的批准。例如，行医要取得医疗许可证，做律师的要通过统一司法资格考试，办公司、开商店的要取得工商营业执照，要开汽车就必须拿到驾照。

　　行政许可是现代国家管理的重要手段，在国家行政管理中发挥着重要作用，通过许可，政府可以有效地控制社会的生产、经营规模，维护市场秩序、避免不正当竞争；可以有效地利用国家资源，避免浪费。

　　通过许可，有利于维护社会公共利益和保障公共安全。如律师证、会计师证和驾照的发放是为了防止不合格人员从业给社会利益带来损害。再如，对药品、食品的销售及危险品的生产、运输、贮藏等实行行政许可制度，有利于维护广大消费者的利益和保障公共安全。

　　通过许可，有利于保护相对方的合法权益。例如，某企业取得了商标许可，则享有使用该商标的独占权，任何人不得侵犯，侵犯者要承担相应的法律责任。

　　但是，并不是每个职业都需要政府的批准，也不是公民的每个行为都需要政府的许可，《行政许可法》第十二条明确规定，只有以下六类事项可以设定行政许可：1．直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；2．自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项；3．提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；4.直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；5．企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；6．法律、行政法规规定的其他事项。

　　同时，该法第十三条还规定，即使在上述可以设定行政许可的事项范围内，如果通过下列方式能够予以规范的，也可以不设定行政许可：1．公民、法人或者其他组织能够自主决定的；2．市场竞争机制能够有效调节的；3．行业组织或者中介机构能够自律管理的；4．行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。应当说，《行政许可法》的这些规定严格遵循了经济和社会发展规律。

　　设定行政许可，必须首先界定政府与市场的关系、政府与社会的关系。凡是市场、社会自律能够解决的问题，政府就不应当干预，更不应设定行政许可来干预；凡是市场、社会自律解决不了的问题，政府才能介入，即使是必须通过设定许可解决的，也要着眼于培育市场机制和社会自律机制，在市场机制和社会自律机制能够有效发挥作用时，要及时废止行政许可。

　　从这些法律规定不难看出，收破烂与擦皮鞋这两个行业显然不属《行政许可法》规定的可以设定行政许可的六种情况，而且即便是这两个行业的部分从业人员有什么违规行为，也完全可以通过事后监督等其他行政管理方式解决。例如，收破烂的收购违禁物品，可以由公安机关在事后进行处罚，擦皮鞋的占道经营也可以由城管部门进行处理，完全没有必要在事先设立行政许可。

　　所以说根据行政许可法的规定，收破烂与擦皮鞋，这两个职业完全是自由职业，不需要政府有关部门的批准。同时“法无明文禁止即自由”，至于穿什么衣服进行工作就更是从业者的自由，政府既无权力更无必要进行干涉。

观点二 许可权限法律有严格限定

　　焦迎九：在明确行政许可设定范围的基础上，《行政许可法》又进一步明确了另外一项重要制度，即行政许可的设定权制度。

　　《行政许可法》规定，今后，只有四类主体：即全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会、省级人民政府，依照行政许可法规定的权限可以设定行政许可，除此之外，其他国家机关，包括国务院部门，一律无权设定行政许可。

　　与此相应，《行政许可法》规定，只有五类规范性文件才能设定行政许可：即法律、行政法规、国务院的决定、地方性法规、省级人民政府规章。除此之外，其他规范性文件，包括国务院部门规章，一律不得设定行政许可。

　　对于地方政府的许可设定权，《行政许可法》还加以严格限制，规定省、自治区、直辖市政府只能因行政管理急需设定不超过一年期限的临时性行政许可。地方性法规、地方政府规章不得设定应当由国家统一确定的有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

　　从上面的法律规定我们也可以看出，无论是宝鸡市再生资源行业办公室，还是银川市的城管部门都无权设立行政许可。

观点三 行政许可是场深层次变革

　　郑力（灵宝市人民检察院检察官）：

　　长期以来，很多与政府部门打过交道的人都感触：办事太难！芝麻一点儿大的事情都得经过行政机关批准才行，必须要到政府办理相关证件才“合法”，而每办一个证就意味着要交纳一笔不菲的费用。投资办厂、结婚生子、外出打工、买房建房……大事小情几乎件件都要经过政府相关部门批准才行。可以说，以前我国的行政许可的范围太广，几乎是无所不包。而在西方国家，许可之类的管制制度使用的范围是很窄的，通常主要用于对社会事务的管理，对经济的管理很少采用行政审批的手段。

　　2003年8月27日十届全国人大常委会第四次会议表决通过了《中华人民共和国行政许可法》，国家主席胡锦涛签署第7号主席令，颁布了这部法律，并自2004年7月1日起施行。应当说，《行政许可法》的制定与实施是我国行政法制建设的重要里程碑，必将推进我国行政许可行为的法制化、规范化，推进我国建设法治政府的整个进程。

　　有人说，“公章越少的政府是越好的政府。”《行政许可法》的出台，无疑对于进一步推进政府行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败等等都有重要意义。今年８月十届全国人大常委会第十一次会议通过９部相关法律修正案后，国务院部门取消和调整的审批项目达到了１８０６项，占审批项目总数的５０．１％，实现了中央提出的大幅度减少行政审批项目的目标，审批事项过多过滥的状况明显改变。

　　行政许可代替过去的凡事都要审批，实际上是一场深层次的观念变革。观念变革将带来一系列行为上的变革。《行政许可法》要求政府要遵循公开、公正、透明、便民等原则，确实成为服务型政府。这对于长期以来形成的拿着部门规定、通知就行使权力的政府部门来说，恐怕还需要一个适应的过程，重点是一个自觉依法行政的过程。政府及政府部门工作人员首先要在痛苦的嬗变中率先形成崇尚法律的理念，让法治的精神渗透到行政工作的方方面面。

　　随着法制的进一步完善，政府部门职能的转变，像类似的要求收破烂与擦皮鞋的统一着装的荒唐规定也就会越来越少。

　

2004.11.11 《大河报》今日说法